El federalismo como sistema avanza como producto de los cambios políticos y económicos, de iniciativas del gobierno federal y exigencias de Estados y Municipios y, más que nada, del reconocimiento de que una estructura federal puede contribuir de manera significativa al desarrollo económico y político. Un federalismo bien diseñado genera gobiernos que responden mejor a las necesidades regionales, pueden fomentar la búsqueda de soluciones locales, funcionar como seguro ante la adversidad regional y promover mayor equidad.
Definiciones constitucionales del federalismo hay tantas como países que se designan como federación; sin embargo, para construir un federalismo que vaya más allá de la simple definición como tal en la constitución de un país, es necesario que los gobiernos tanto estatales como municipales gocen de autoridad discrecional en el diseño de políticas en las áreas sobre las que tienen facultades y sobre todo que esto se vea reflejado en una estructura de rendimiento de cuentas hacia los ciudadanos.
En el pasado régimen, el Ejecutivo Federal Llegó a reconocer la importancia de redistribuir facultades, funciones, responsabilidades y recursos, y admite la necesidad de transformar el esquema fiscal por uno que reconozca los cambios observados en la economía nacional y atienda las necesidades crecientes de Estados y Municipios; esto ha llevado como consecuencia el fomento a la descentralización del gasto en rubros importantes como son la educación, salud, desarrollo social y urbano, agricultura y desarrollo rural.
Pero para que un sistema federalista funcione adecuadamente se requiere también de la presencia de condiciones políticas, legales, administrativas y económicas adicionales; se necesita también elevar los recursos estatales y municipales para ampliar la capacidad de generar ingresos propios, y ampliar las potestades tributarias, delegando a los gobiernos locales aquellas que puedan ejercer; en este contexto, la búsqueda de un Federalismo Fiscal aparece como la posibilidad de incrementar el financiamiento a Estados y Municipios del país y, por consecuencia, aumentar el nivel de respuesta a las necesidades locales.
Al hablar de Federalismo Fiscal, es necesario considerar que el proceso de redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos propuestos por el Ejecutivo Federal debe ser congruente con los objetivos de mantener el equilibrio de las finanzas, la austeridad y eficiencia en el manejo de los recursos públicos, al tiempo que el federalismo debe fortalecer las bases para un crecimiento económico sustentable con el fin de impulsar un desarrollo regional equilibrado en concordancia con la complejidad y diversidad de las demandas de la sociedad, las regiones y las comunidades políticas mexicanas contemporáneas.
La creación del ramo 33, en cierta medida otorgó una mayor discreción a los gobiernos estatales en materia de ejecución del gasto, al igual que volvió más transparente la asignación de recursos federales y redujo la discrecionalidad del gobierno federal para asignar, mediante negociaciones bilaterales, recursos adicionales a los presupuestados sin autorización del Congreso. Lo anterior, sin embargo, no debe considerarse como un reto superado; el federalismo en México tiene un gran camino por avanzar, aún existen omisiones que deben de ser examinadas para no pasar por alto los grandes cambios que se requieren, a saber:
• En primer lugar, el Gobierno Federal es quien continúa decidiendo la mayor parte del gasto. Las transferencias que reciben los Estados o Municipios por parte del Gobierno Federal, fuera de las participaciones, vienen etiquetadas y condicionadas; la mayor parte del incremento en la proporción del gasto ejecutado por Estados y Municipios proviene de la transferencia que asigna la federación a los primeros como parte de la federación educativa; así, los Estados tienen muy poco control sobre esos fondos, ya que no sólo tienen que ser usados para educación sino que éstos apenas cubren los gastos por concepto de pago de maestros y otros trabajadores sobre los cuáles los Estados ejercen poca influencia1.
• En segundo lugar, ha prevalecido una crítica por parte de los gobiernos estatales, donde diversos estrados, como es el caso de la famosa Conago, ahora Anago, que con tintes más bien políticos que de otra índole, llegó a formular planteamientos totalmente fuera de tono al Presidente Vicente Fox Quesada. El tenor fue en el sentido de que México, “requiere de avanzar hacia el Federalismo Fiscal para aclarar cuánto le corresponde a cada Estado y Municipio y acabar con sospechas sobre un favoritismo del Gobierno Federal, hacia entidades gobernadas por el PAN, indicó /por ejemplo y en su momento/ el mandatario de Tamaulipas, Tomás Yarrington. El priísta señaló que ante las demandas de la Comisión Nacional de Gobernadores (Conago) de otorgar mayor información sobre la recaudación y su distribución, el debate debe ampliarse hacia la recuperación de atribuciones fiscales de los Estados”; en el mismo contexto y tenor, el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del PRI, Roberto Madrazo, sostuvo que “el defender recursos para los Estados2 no implica un ánimo de confrontación o de bloque, la Conago no es una organización que nace como bloque, es una organización que nace bajo el impulso de generar un nuevo Federalismo Fiscal”3. Lo cierto del caso es que esto que se acusa fue también una variable permanente en los regímenes priístas, sólo que nadie tuvo la iniciativa de crear una comisión similar en otrora tiempos.
• Un tercer punto, es sobre el Congreso, el cuál ha promovido un mayor control federal en áreas en donde la naturaleza del servicio indicaría que es mejor si es provisto por Estados o Municipios.
• Un cuarto punto, es sobre la estructura de rendimiento de cuentas de las autoridades nacionales y estatales respecto de los ciudadanos, ya que no queda clara la definición de responsabilidades y da lugar a que las autoridades estatales y federales no puedan promover el desarrollo regional por medio de política fiscal, por ejemplo, el otorgar incentivos tributarios para el establecimiento de grandes industrias.
• El quinto punto es la defensa a la equidad y a la eficiencia que muchas veces se ha manejado como si la única manera de llegar a ellas es mediante la centralización de la política fiscal; un diseño adecuado de asignación de potestades y de recursos entre regiones, puede aumentar estas dos cualidades.
• El sexto punto a considerar debe obligarnos a analizar la composición del ingreso donde las principales potestades tributarias están en manos de la federación; los Estados cuentan con acceso directo a muy pocas bases gravables, además tienden a ser poco elásticas y de difícil recaudación por cuestiones administrativas; por desgracia, faltan incentivos pero, sobre todo, falta capacidad técnica y administrativa.
• Finalmente, un séptimo punto, se refiere al gasto público altamente centralizado. Grandes fondos en los rubros de salud y educación están etiquetados y en la práctica gozan de poca discreción de uso; otro tipo de gasto es el que se refiere a programas específicos, como desarrollo urbano y obra pública, en estos casos los Estados y Municipios no pueden influir en el objeto de dicho gasto, ya que se atienden los criterios que determinen las dependencias del Gobierno Federal, responsables de la asignación, que muchas veces no son los de mayor prioridad para la localidad.
Continuará.
