El Federalismo al cual debemos aspirar es aquél en que se fortalezcan los tres niveles de gobierno. Para ello es necesario en un plano propositivo argumentar entre la autonomía municipal y federal de gobierno, que permitan el equilibrio de recursos y competencias entre los tres ordenes de gobierno, que fortalezca la unidad básica del municipio libre de un dentro de un marco federal y lo consoliden como la célula básica de nuestra organización política y administrativa, es decir, el nivel de gobierno más cercano al sentir de nuestra sociedad.
Aún cuando la mayor parte de los especialistas en Federalismo Fiscal están de acuerdo en las características que deben tener las transferencias y los impuestos asignados a cada nivel de gobierno, es preciso destacar que las transferencias deben guiarse por criterios transparentes y simples, evitando la negociación entre los diferentes niveles de gobierno como mecanismo de asignación; el marcado carácter político de estas negociaciones tienden a producir desigualdad de oportunidades entre las entidades federativas, municipios y regiones con menor desarrollo relativo, desestimulando, al mismo tiempo, la eficiencia fiscal de todas las circunscripciones territoriales. Un indicador aceptado del grado en que deben producirse transferencias del Gobierno Federal hacia los otros niveles es aquél que permita que todas las regiones alcancen el nivel de calidad y cantidad de servicios públicos de acuerdo a los estándares de cada país.
A su vez, es parte del consenso también que los impuestos con base tributaria móvil en todo el territorio nacional y los que tienen un fuerte potencial redistributivo deben ser nacionales, los de base de movilidad limitada regionales y los de base fija locales; un ejemplo de los de base altamente móvil es el Impuesto al Valor Agregado (IVA); el sistema nacional de créditos y débitos fiscales que caracteriza este tributo hace impráctico e ineficiente su localización como competencia de los Estados de la Federación. Otro ejemplo de tributo en el que existen argumentos para que la nación los administre, por sus características redistributivas, es el Impuesto sobre la Renta a las empresas; la concentración geográfica desigual de industrias, comercios y bancos produciría muchas desigualdades de potencial tributario entre las regiones y localidades en caso de ser asignado este impuesto a los niveles Local y Municipal; no así, los casos del impuesto a las ventas finales o el Impuesto sobre la Renta personal son considerados de características adecuadas para asignarlos a los Estados o Municipios; finalmente, los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria o las ventas locales, la posesión de automóviles y el cobro de tarifas por servicios públicos locales podrían, todos, idealmente de carácter municipal.
En general, se presume que la existencia de impuestos regionales y locales, bajo el esquema del federalismo Fiscal del que he estado hablando en este análisis, aumenta la propensión de los ciudadanos a evaluar y controlar la gestión de los funcionarios públicos de estos niveles de gobierno; consecuentemente, los gobernantes perciben la presión social que les incentiva a rendir cuentas ante sus electores; a este respecto, recientemente, el Banco Mundial, a través del economista Steve Webb, destacó la importancia de la rendición de cuentas, la que debe ser un principio rector en la administración de los recursos fiscales, sostuvo que “sin transparencia en los recursos se generan sospechas y la gente está más renuente al pago de impuestos… Reiteró que México tiene un sistema fiscal estable, con diversas ventajas, aunque debe trabajar en aspectos como rendición de cuentas, así como el tema de transferencias de recursos por parte del Gobierno Federal hacia entidades. Uno de los puntos en los que México debe avanzar es el fortalecimiento de los Gobiernos locales para decidir sobre tasas impositivas, que si bien tienen un costo político, también puede conllevar un beneficio porque permite general recursos para la población”1.
En las circunstancias descritas, los ciudadanos tienden a optimizar el uso de sus recursos para mostrar una buena gestión ante sus comunidades; el resultado más probable es un alto grado tendencial de eficiencia en el gasto público y en la recaudación de impuestos, lo que denominaré eficiencia fiscal local; un alcalde o un gobernador puede no actuar conforme al incentivo implícito en esta relación con sus contribuyentes, puede incluso dedicar una proporción mayor de la adecuada a gastos innecesarios o a acrecentar la burocracia con motivaciones clientelares, produciendo un efecto de ineficiencia del gasto público, igualmente puede decidir que va a recaudar solo los impuestos sobre las empresas y disminuir la presión sobre los impuestos al consumo o sobre los de la propiedad inmobiliaria; la ineficiencia de esta decisión, que tiene como objetivo minimizar el impacto fiscal sobre la mayoría de la población se revela en la necesidad de imponer tasas excesivas e incluso confiscatorias a las industrias y comercios; la reacción de los empresarios, por ejemplo, no podría tardar en aparecer: oposición al gobierno y eventualmente mudanza a otro Estado o Municipio; en estos casos, el gobernante está aumentando el riesgo de que su administración sea reprobada, su reelección en el cargo, o en otras responsabilidades públicas será menos probable, la señal que los electores envíen repercutirá en el comportamiento de los funcionarios que serán electos en el futuro, claro que sí.
Por otro lado, el uso excesivo de las transferencias del gobierno central puede tender a aminorar la eficiencia fiscal local. Si los ciudadanos no perciben a los gobernadores y alcaldes como recaudadores de sus impuestos es probable que disminuya su vigilancia sobre el gasto local y su propensión a solicitar que los funcionarios rindan cuentas ante ellos; por supuesto, se puede argumentar que al final de cuentas los impuestos pagados al Gobierno Federal son retransferidos a las Entidades Federativas y Municipios, y que en esta medida los ciudadanos querrán saber qué hacen los gobernantes de estos niveles territoriales con el dinero público; sin embargo, es más común encontrar que los contribuyentes identifican a quien recauda los impuestos como el que debe rendir cuentas ante ellos; en este sentido, si los gobiernos estatales y municipales se financian exclusivamente o en una proporción grande con transferencias nacionales se puede esperar que la relación de responsabilidad de los electos locales ante sus electores sea más débil con las consecuencias negativas que acarrea esto en la eficiencia del gasto.
Es claro que, en todo momento, si los gobiernos locales obtienen sus ingresos principalmente de fuentes propias, la alineación a los objetivos macroeconómicos del Gobierno federal puede disminuir considerablemente. En resumen, la capacidad de maniobra de los gobiernos centrales aumenta en la medida en que más dependientes sean los gobiernos locales de sus transferencias y disminuye en la medida en que sean más autónomos fiscalmente hablando; esta es una reflexión que quedó muy clara en los debates, incluso, del propio diputado constituyente de Querétaro en 1917.
El gobernante electo nominalmente tiene mucho que ganar actuando de manera responsable desde el punto de vista fiscal; si tiene alta autonomía fiscal, esto indica que sus electores no sólo le solicitarán cuentas por ser electo directamente sino que también lo harán por ser un importante recaudador de impuestos; si tiene poca autonomía fiscal, su comportamiento tenderá igualmente a ser responsable gracias a los incentivos electorales producidos por la nominalidad y por el hecho que tenderá a buscar el máximo de armonía con el gobierno central para aumentar las posibilidades de éxito de su administración.
En el caso de los gobernantes electos de manera indirecta hay que recordar que su responsabilidad personal está diluida detrás del partido que lo llevó al poder; su interés en realizar una buena gestión tiende a estar, en general, por los intereses de su grupo político; en la circunstancia en que este tipo de gobiernos dependa en gran medida de transferencias nacionales, es claro que el comportamiento esperable del gobernante local es de alta alineación a los objetivos macroeconómicos centrales, lugar donde la visión de las problemáticas regionales no se perciben de la misma manera, y lugar, también, donde se instrumentan medidas muchas veces nada idóneas para las circunstancias específicas de cada región del país, con las graves consecuencias que ello trae consigo.
En conclusión el Federalismo Fiscal mucho tiene que ver con la intervención directa de la ciudadanía en las decisiones fundamentales que le atañen, mucho tiene que ver con esos procesos tan de moda en nuestros días denominados “democratización” y que van hasta la médula de los proyectos de vida de las naciones que han ingresado a esos caminos. Federalismo Fiscal implica no sólo el acercar al ciudadano el producto de sus impuestos, la mecánica tiene connotaciones más profundas, que solo podrán ser vislumbradas cuando se den los primeros pasos en este fundamental procedimientos que trae consigo una concepción distinta no sólo del mismo Estado sino, y fundamentalmente, del mismo ciudadano que es quien tiene la última palabra en aquello de las legitimidades y las eficiencias públicas.
